复议机关以违反法定程序为由，确认原行政行为违法，为共同被告。

【裁判要旨】《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为

《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，在复议案件中，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关与复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的结果。复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法，不构成对原行政行为的改变。原行政行为虽然被确认程序违法，但其法律效力仍然保留。因此，复议机关以违反法定程序为由，维持原行政行为。违法行为属于上述法律、司法解释规定的共同被告情形。

【判决书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁决

(2017) 最高法院申请号4197

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高峰。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宿迁市公安局

复议机关以违反法定程序为由，确认原行政行为违法，为共同被告。

一审第三人：刘海。

再审申请人高峰向宿迁市公安局提起治安处罚行政复议案件。其不服江苏省高级人民法院（2016）苏刑中528号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员李卫华、代理审判员童磊组成的合议庭进行审查。目前审查工作已经完成。

宿迁市中级人民法院一审认定高峰、刘海均为视力障碍。高峰和刘海正在泗洪经济开发区金亭医院康复中心盲人按摩培训班学习。 2014年10月5日18时许，高峰因刘海在宿舍抽烟而将其拦下。两人意见不合，发生了争执。打斗中，刘海被击中，高峰面部和腹部受伤。高峰受伤后，于2014年10月5日至16日在泗洪奋进亭医院住院治疗，诊断为左鼻骨骨折，全身多处软组织挫伤。高峰还于2014年11月3日至4日在泗洪市中医院接受CT检查，检查发现：左眼眶内、下壁骨折；左眼眶内壁陈旧性骨折；术后左眼球变化；左鼻骨骨折。

高峰与刘海发生争执后，高峰当场报了警。泗洪县公安局经济开发区派出所（以下简称开发区派出所）当天出警接案。随后，高峰、刘海以及在场的部分学员被调查。问。 2014年10月24日，高峰提交了轻伤鉴定申请。 2014年10月28日，开发区派出所委托泗洪县公安局物证鉴定室对冯峰的受损程度进行评估，但随后未出具书面鉴定意见。 2015年1月28日，受开发区派出所和高峰共同委托，广东众和司法鉴定所对高峰的损害进行了鉴定，并于29日出具了粤[2015]临建字第0066 《法医临床学鉴定意见书》号证书。经鉴定，高峰鼻骨骨折、全身多处软组织挫伤均为轻伤。鉴定意见于2015年2月4日送达高峰、刘海。因办案需要，2014年11月2日，开发区派出所经泗洪县公安局领导批准，延长办案期限三十日。 2015年4月17日，泗洪县公安局作出红公（公开）[2015]556 《行政处罚决定书》号处罚决定书（以下简称556号处罚决定书），对刘某处以十日行政拘留并处罚款五百元。

高峰不服556号处罚决定，于2015年4月23日向宿迁市公安局申请行政复议，请求撤销556号处罚决定，追究刘海刑事责任。宿迁市公安局于2015年4月23日受理高峰的复议申请，并于2015年4月29日向泗洪县公安局出具《提交行政复议答复通知书》，泗洪县公安局于2015年5月6日回复。 2015年6月19日，宿迁市公安局下达宿工复审字[2015]04 《行政复议期限延长通知书》号决定，决定延长行政复议期限30日，并于当日将通知书邮寄给高峰。 2015年7月20日，宿迁市公安局作出苏工复字[2015]05 《行政复议决定书》号（以下简称05号复核决定）。复议决定认为，高峰与刘海因刘海在宿舍吸烟发生争执，进而打架。刘海造成高峰鼻骨骨折、腹部挫伤。经鉴定，高峰的伤情构成轻伤，不符合刑事立案追诉标准。该纠纷系一起违反治安管理殴打他人案件。泗洪县公安局作出的第556号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，量刑适当。但泗洪县公安局逾期办案，未依法对高峰的伤情鉴定申请出具书面鉴定意见，违反程序规定。宿迁市公安局确认，泗洪县公安局作出556号处罚决定所采取的行政行为程序违法。

一审法院认为： 1、关于556号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚是否适当等问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定，殴打、伤害残疾人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上以下罚款1000元以上。在这种情况下，刘海和高峰都是视力障碍者。刘海在宿舍抽烟的不文明行为被高峰制止，两人发生争吵，进而打架。刘海造成高峰鼻骨骨折，全身多处软组织挫伤。评估了高风的伤势。这是一个轻伤。这一事实得到了双方向公安机关的多份陈述、证人证言、病历、鉴定意见等证据的证实。事实清楚，证据确凿。因高峰伤情未达到轻伤程度，不符合刑事追诉标准，泗洪县公安局按治安案件处理，对刘海处以行政拘留十日、罚款五百元。有事实和法律依据，处罚适当。

2、关于宿迁市公安局认为泗洪县公安局行政行为程序违法是否有法律依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十条规定：“为了查明案件事实，需要解决案件有争议的专门问题，应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定；鉴定完毕后，鉴定人应当写下鉴定意见，并签字。 “本案中，高峰的受伤程度决定了案件的性质。高峰申请对其伤情进行鉴定，但泗洪县公安局未按要求出具书面鉴定意见。这种行为违反了程序规定，被依法追究刑事责任。” 《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限自受理之日起，不得超过三十日；案件情节严重、复杂的，可以延长三十日。”经上级公安机关批准，查明案件事实的期限不计入治安案件办理期限。” 2014年10月5日受理案件，2015年4月17日送达高峰、刘海第556号处罚决定书，扣除委托广州市中和司法鉴定所鉴定冯伤情及泗洪县司法鉴定所花费的时间公安局鉴定刘海伤情的时间，泗洪县公安局办理案件的时间明显超过了法定时限。在规定的期限内，这种行为也属于程序违法行为。宿迁市公安局认定，泗洪县公安局作出556号处罚决定的行政行为程序违法，有事实、法律依据。

复议机关以违反法定程序为由，确认原行政行为违法，为共同被告。

三、关于宿迁市公安局作出05号复议决定程序的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项、第十二条第一项、第十七条、第三十一条的规定，高峰申请复议的事项属于宿迁市公安局受理的行政复议范围局。我局收到高峰行政复议申请之日为受理日。应当自受理之日起六十日内作出行政复议决定，送达申请人和被申请人。但由于情况复杂，审查机关经领导批准，可以延长期限，但最长不得超过三十天。本案中，宿迁市公安局于2015年4月23日收到高峰的申请，后经领导批准，批准延期三十天。 2015年7月20日作出行政复议决定，送达高峰公司。宿迁市公安局的复议行为符合上述法律的规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定行政复议原则上应当采用书面形式。必要时，可以对有关组织和人员进行调查，并听取申请人、被申请人和第三方的意见。本案中，宿迁市公安局受理高峰的行政复议申请后，要求被申请人作出书面答复并提供相关案件材料，随后对案件进行审查，并通过书面审查的方式对案件进行了复议审查，也符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一项规定，行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查。具体行政行为违反法定程序的，应当决定撤销或者变更该行政行为。或者确认具体行政行为违法。本案中，因泗洪县公安局作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确、处罚适当，但存在违反法定程序的情形，宿迁市公安局公安局作出复议决定，确认泗洪县公安局行政行为程序违法。遵守法律要求。综上，判决驳回高峰的诉讼。

高峰不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。

江苏省高级人民法院二审以与一审法院基本相同的理由驳回上诉，维持一审判决。

高峰向本院申请再审，认为刘海到宿舍抽烟是故意挑衅，刘海有过错。涉案四名证人涉嫌作伪证。泗洪县公安局根据证人证言作出第556号处罚决定，事实不清。一、二审法院对其提供的录音等证据视而不见，裁定驳回其诉讼请求属于违法行为。请求撤销一、二审判决，撤销05号复议决定、556号处罚决定。

本院认为，本案所诉行政行为系宿迁市公安局05号复核决定。一审法院围绕三个焦点问题进行了全面审查。前两个焦点问题涉及05号复审决定是否有事实和法律依据；第三个焦点问题涉及05号复审决定的程序是否合法。最终认定05号复审决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上述判决认定的事实清楚，判决结果正确。

需要指出的是，本案审理过程中，一审法院未作出解释，并追加泗洪县公安局为共同被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，在复议案件中，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关与复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的结果。就本案而言，原行政行为为泗洪县公安局作出的第556号处罚决定。 05号复议决定正文为“确认泗洪县公安局作出第556号处罚决定程序违法”。本复议决定没有改变原行政行为的结果。而且，05号复议决定认为，“556号处罚决定事实清楚，适用法律正确，处罚适当”。因“被申请人逾期办理案件，且未出具书面鉴定意见”，该程序被认定违法。上述情况表明，复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法，并不构成对原行政行为的变更。原行政行为虽然被程序认定违法，但其法律效力仍然保留。因此，本案应适用上述法律及司法解释的规定。规定了共同被告人的情况。一审原告仅依据复议行为提起诉讼的，一审法院应当向原告说明，应当追加作出原行政行为的行政机关为共同被告。原告拒绝的，一审法院还应当依职权追加原行政机关为共同被告。不过，虽然一审法院没有明确追加泗洪县公安局为同案被告不妥，但在审理过程中，泗洪县公安局作出的第556号处罚决定是基于对事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚是否“是否适当”等方面进行了全面审查。未追加泗洪县公安局为共同被告，不影响本案判决的正确性。因此，本案无需追加同案被告并重审。

此外，需要指出的是，一、二审判决在引用相关法律规定时存在错误。一审判决、二审判决错误表述“《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项第三项第一项”。从判决的上下文可以推断，援引该规定的目的是为了认定复议机关以原行政行为违反法定程序为由作出的确认程序违法的复议决定正确，故该条款的正确表述应为“《中华人民共和国行政复议法》”第二十八条第一款第三项“违反法定程序”，本院予以纠正。

复议机关以违反法定程序为由，确认原行政行为违法，为共同被告。